關于促進汽車產業實現碳達峰碳中和目標相關政策的分析及建議
問題的提出
2020年9月22日，習近平總書記在第75屆聯合國大會一般性辯論上的講話宣布：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。2021年《政府工作報告》中宣布，要扎實做好碳達峰、碳中和各項工作，制定2030年前碳排放達峰行動方案。2021年9月、10月，中共中央 、國務院先后發布《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》。目前，從中央到地方都在加緊編制碳達峰行動方案，多行業多領域都在制定各自的實施方案和路線圖。 2022年5月25日，財政部通知印發《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》；2022年6月10日，生態環境部等七部委通知印發《減污降碳協同增效實施方案》；2022年6月24日，科技部等九部委聯合發布“關于印發《科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022—2030年）》的通知”；2022年7月7日，工業和信息化部、國家發展改革委、生態環境部聯合發布《關于印發工業領域碳達峰實施方案的通知》。上述宏觀政策均涉及對汽車產業實現碳達峰碳中和目標的具體要求。因此，有必要對汽車產業實現碳達峰碳中和目標相關政策進行分析，并提出意見建議。
一、中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見
為完整、準確、全面貫徹新發展理念，做好碳達峰、碳中和工作，2021年9月22日，中共中央國務院發布《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》?！兑庖姟返闹饕獌热莅傮w要求、主要目標、推進經濟社會發展全面綠色轉型、深度調整產業結構、加快構建清潔低碳安全高效能源體系、加快推進低碳交通運輸體系建設、提升城鄉建設綠色低碳發展質量、加強綠色低碳重大科技攻關和推廣應用、持續鞏固提升碳匯能力、提高對外開放綠色低碳發展水平、健全法律法規標準和統計監測體系、完善政策機制、切實加強組織實施等共十三個方面三十七項具體要求。其中，與汽車產業直接相關的要求有以下幾點：一是在“（八）大力發展綠色低碳產業”中提出，加快發展新能源汽車等戰略性新興產業。二是在“（十五）推廣節能低碳型交通工具”中提出，加快發展新能源和清潔能源車船，推廣智能交通，推動加氫站建設。加快構建便利高效、適度超前的充換電網絡體系。提高燃油車船能效標準，健全交通運輸裝備能效標識制度，加快淘汰高耗能高排放老舊車船。三是在“（三十二）完善財稅價格政策”中提出，落實新能源和清潔能源車船稅收優惠。二、國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知
2021年10月24日，國務院通知印發《2030年前碳達峰行動方案》?！斗桨浮返闹饕獌热莅傮w要求、主要目標、重點任務、國際合作、政策保障、組織實施共六個方面。主要目標是：到2025年，非化石能源消費比重達到20%左右，單位國內生產總值能源消耗比2020年下降13.5%，單位國內生產總值二氧化碳排放比2020年下降18%，為實現碳達峰奠定堅實基礎。到2030年，非化石能源消費比重達到25%左右，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，順利實現2030年前碳達峰目標?！斗桨浮诽岢?0項重點任務，與汽車產業直接相關的要求是，在“交通運輸綠色低碳行動”中提出，推動運輸工具裝備低碳轉型。積極擴大電力、氫能、天然氣、先進生物液體燃料等新能源、清潔能源在交通運輸領域應用。大力推廣新能源汽車，逐步降低傳統燃油汽車在新車產銷和汽車保有量中的占比，推動城市公共服務車輛電動化替代，推廣電力、氫燃料、液化天然氣動力重型貨運車輛。到2030年，當年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達到40%左右，營運交通工具單位換算周轉量碳排放強度比2020年下降9.5%左右。陸路交通運輸石油消費力爭2030年前達到峰值。三、國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知財政部制定印發《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，旨在貫徹落實黨中央、國務院關于推進碳達峰碳中和的重大決策部署，充分發揮財政職能作用，推動如期實現碳達峰碳中和目標?！兑庖姟纷鳛闃嫿ㄌ歼_峰碳中和“1+N”政策體系其中一項，是實現碳達峰碳中和目標的重要保障方案。《意見》的主要內容包括總體要求、支持重點方向和領域、財政政策措施、保障措施共四個方面。其中，與汽車產業直接相關的意見有以下三點：一是在“二、支持重點方向和領域（二）支持重點行業領域綠色低碳轉型”中提出，大力支持發展新能源汽車，完善充換電基礎設施支持政策，穩妥推動燃料電池汽車示范應用工作。二是在“三、財政政策措施（三）發揮稅收政策激勵約束作用”中提出，落實環境保護稅、資源稅、消費稅、車船稅、車輛購置稅、增值稅、企業所得稅等稅收政策。三是在“三、財政政策措施（四）完善政府綠色采購政策”中提出，加大新能源、清潔能源公務用車和用船政府采購力度，機要通信等公務用車除特殊地理環境等因素外原則上采購新能源汽車，優先采購提供新能源汽車的租賃服務。四、科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022—2030年）科技創新是同時實現經濟社會發展和碳達峰碳中和的關鍵。為深入貫徹落實黨中央國務院關于碳達峰碳中和的重大決策部署，按照碳達峰碳中和“1+N”政策體系的總體安排，科技部會同發展改革委等九部委組織編制了《科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022—2030年）》。為加快推進《實施方案》落實，2022年8月18日，科技部在北京召開碳達峰碳中和科技創新部際協調機制第一次會議。
《方案》提出了10項具體行動。其中，與汽車產業直接相關的行動有以下兩點：一是在“三、城鄉建設與交通低碳零碳技術攻關行動”中提出，促進交通領域綠色化、電氣化和智能化。力爭到2030年，動力電池、驅動電機、車用操作系統等關鍵技術取得重大突破，新能源汽車安全水平全面提升，純電動乘用車新車平均電耗大幅下降。同時，在專欄3新能源載運裝備中提出，研發高性能電動、氫能等低碳能源驅動載運裝備技術，突破重型陸路載運裝備混合動力技術以及高效牽引變流及電控系統技術。二是在“專欄6 低碳零碳技術示范應用”中提出，以數據中心電源、電動車充電設施等應用場景為重點，開展“百城億芯”應用示范工程，建設綠色低碳工業園區。
2022年7月7日，三部委發布的《工業領域碳達峰實施方案》主要內容包括總體要求、重點任務、重大行動、政策保障、組織實施共五個方面?！斗桨浮反_定的六大項重點任務包括：深度調整產業結構，深入推進節能降碳，積極推行綠色制造，大力發展循環經濟，加快工業綠色低碳技術變革，主動推進工業領域數字化轉型；重大行動兩大項：重點行業達峰行動，綠色低碳產品供給提升行動。
《方案》確定的目標是：到2025 年，規模以上工業單位增加值能耗較2020 年下降13.5%，單位工業增加值二氧化碳排放下降幅度大于全社會下降幅度，重點行業二氧化碳排放強度明顯下降；“十五五”期間，產業結構布局進一步優化，工業能耗強度、二氧化碳排放強度持續下降，努力達峰削峰，在實現工業領域碳達峰的基礎上強化碳中和能力，基本建立以高效、綠色、循環、低碳為重要特征的現代工業體系。確保工業領域二氧化碳排放在2030 年前達峰。
《方案》中將汽車工業列入重點任務和重大行動之一。主要包括以下五個方面：
一是在“深度調整產業結構”中提出，圍繞新能源汽車等戰略性新興產業，打造低碳轉型效果明顯的先進制造業集群。二是在“積極推行綠色制造”中提出，支持汽車等行業龍頭企業，在供應鏈整合、創新低碳管理等關鍵領域發揮引領作用，將綠色低碳理念貫穿于產品設計、原料采購、生產、運輸、儲存、使用、回收處理的全過程，加快推進構建統一的綠色產品認證與標識體系，推動供應鏈全鏈條綠色低碳發展。三是在“大力發展循環經濟”中提出，圍繞汽車等產品，推行生產者責任延伸制度。推動新能源汽車動力電池回收利用體系建設。四是在“主動推進工業領域數字化轉型”中提出，在汽車等行業打造數字化協同的綠色供應鏈。五是在“綠色低碳產品供給提升行動”中提出，大力推廣節能與新能源汽車，強化整車集成技術創新，提高新能源汽車產業集中度。提高城市公交、出租汽車、郵政快遞、環衛、城市物流配送等領域新能源汽車比例，提升新能源汽車個人消費比例。開展電動重卡、氫燃料汽車研發及示范應用。加快充電樁建設及換電模式創新，構建便利高效適度超前的充電網絡體系。對標國際領先標準，制修訂汽車節能減排標準。到2030 年，當年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達到40%左右，乘用車和商用車新車二氧化碳排放強度分別比2020 年下降25%和20%以上。
一、關于新能源汽車推廣應用的相關政策
十幾年來，我國新能源汽車示范推廣應用深入推進，管理和技術法規不斷調整完善，促進了新能源汽車產業發展。2021年12月31日，財政部等四部委印發《關于2022年新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》，確定新能源汽車購置補貼政策于2022年12月31日終止。但是，大力發展新能源汽車是實現汽車產業碳達峰、碳中和的重要途徑，其關鍵政策就是實施新能源汽車推廣應用。新能源汽車推廣應用相關政策不僅限于購置補貼政策。國務院辦公廳2014年發布的《關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》的主要內容包括：總體要求、加快充電設施建設、積極引導企業創新商業模式、推動公共服務領域率先推廣應用、進一步完善政策體系、堅決破除地方保護、加強技術創新和產品質量監管、進一步加強組織領導等八個方面三十項具體要求。堅持以市場主導和政府扶持相結合，建立長期穩定的新能源汽車發展政策體系，創造良好發展環境，加快培育市場，促進新能源汽車產業健康快速發展。因此，建議國家有關部委在認真調研的基礎上，整合有關促進新能源汽車推廣應用的相關政策，制定2023至2025年全面促進新能源汽車推廣應用的指導意見。同時建議補貼政策繼續延續。 二、乘用車企業平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法2022年7月7日，工業和信息化部公開征求對《關于修改<乘用車企業平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法> 的決定（征求意見稿）》（以下簡稱《積分管理辦法》）的意見。此次修訂旨在適應我國節能與新能源汽車產業發展和技術進步需要。同時，完善積分交易市場供需調節機制和新能源汽車積分考核要求，適時研究建立與其他碳減排體系的銜接機制。《積分管理辦法》征求意見稿，更新了新能源汽車積分計算方法和考核比例，增加了積分交易市場調節機制，完善了積分核查和處罰要求 ，增加了推進國家“雙碳”戰略實施的有關條款。同時，允許企業購買的新能源汽車正積分進行抵償和結轉，調整境內生產、進口乘用車分別以合格證發證日期、海關報關單證放行日期為準確定核算年度等。關于推進國家“雙碳”戰略實施提出，第一、按照《乘用車燃料消耗量評價方法及指標》第4.2款要求計算并公示乘用車企業平均二氧化碳排放量；第二、根據產業發展情況和碳排放管理工作需要，適時研究建立與其他碳減排體系的銜接機制。但是，第二項沒有具體內容。因此，建議有關部委在修訂《積分管理辦法》時對建立銜接機制予以補充完善。 國家鼓勵燃料電池汽車產業發展的相關政策主要有以下幾個方面：一是汽車產業中長期發展規劃涉及燃料電池汽車產業發展的政策。確定了我國燃料電池技術發展路線圖，將燃料電池動力系統作為新能源技術研發和產業化重點突破領域，支持燃料電池全產業鏈技術攻關，加大燃料電池汽車推廣應用力度。二是新能源汽車產業發展規劃涉及燃料電池汽車產業發展的政策。主要是，開展先進模塊化動力電池與燃料電池系統技術攻關，突破氫燃料電池汽車應用支撐技術等瓶頸；支持有條件的地區開展燃料電池汽車商業化示范運行；有序推進氫燃料供給體系建設。 2022年3月23日，國家發改委、能源局印發《氫能產業發展中長期規劃（2021-2035年）》。規劃確定的發展目標是：2025年，燃料電池車輛保有量約5萬輛，可再生能源制氫量達到10-20萬噸/年。但是，從進展情況看，實現目標任務十分繁重。據中汽協會統計，2015至2021年，全國燃料電池汽車累計產銷量分別為9237輛和8938輛。2022年1月至8月，燃料電池汽車產銷均完成2000輛。燃料電池汽車產銷開始較快增長，但總體規模仍然偏低。因此，應繼續實施鼓勵市場擴展的政策。國家鼓勵發展燃料電池汽車是氫能應用的突破口。2020年4月，財政部等五部委印發《關于完善新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》，明確提出“調整補貼方式，開展燃料電池汽車示范應用”。2020年9月16日，五部委印發《關于開展燃料電池汽車示范應用的通知》，推動我國燃料電池汽車產業持續健康、科學有序發展。確定采取“以獎代補”方式，對入圍示范的城市群，按照其目標完成情況核定并撥付獎勵資金。示范期暫定為四年。2021年8月18日，財政部等五部委印發《關于啟動燃料電池汽車示范應用工作的通知》。此后，北京、上海、廣東、河南、河北五大城市群（涉及43個城市）分別明確了燃料電池汽車示范和加氫站建設目標。 發展氫能與燃料電池汽車是能源交通行業低碳轉型的重要選擇之一。當前，全球氫能產業尚處于初期示范和商業模式探索階段，相較于純電動汽車，氫燃料電池汽車在大載重、長續航和高強度的應用場景中具有先天優勢。同時，占我國汽車保有量12%左右的商用車貢獻的碳排放量卻占55%。因此，建議國家有關部委加快推進以氫燃料電池為重點的商用車電動化、商業化進程。2022年6月10日，生態環境部等七部委通知印發《減污降碳協同增效實施方案》，旨在協同推進減污降碳?！斗桨浮返闹饕獌热莅ò藗€方面二十九項具體要求。其中，與汽車產業直接相關的要求有以下兩點：一是在“（九）推進交通運輸協同增效”中提出，加快新能源車發展，逐步推動公共領域用車電動化，有序推動老舊車輛替換為新能源車輛和非道路移動機械使用新能源清潔能源動力，探索開展中重型電動、燃料電池貨車示范應用和商業化運營。到2030年，大氣污染防治重點區域新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售量的50%左右；二是在“（二十二）完善減污降碳法規標準”中提出，完善汽車等移動源排放標準，推動污染物與溫室氣體排放協同控制。 落實《方案》提出的推進交通運輸協同增效的要求，對汽車產業實現碳達峰碳中和具有重要意義。為此提出以下兩點建議：一是建議交通運輸部會同有關部委制定《推動公共領域用車電動化的實施意見》，確保實現2030年目標。二是建議工業和信息化部會同有關部委制定《傳統能源汽車減污降碳工作的指導意見》，包括繼續實施小排量乘用車購置稅優惠政策，鼓勵老舊汽車報廢政策等。
